英国发薪日贷款运行机制与监管研究

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文|北京大学金融法研究中心

4月19日讯,英国发薪日贷款起步较早,在2008年金融危机之后更是得到了迅速发展。不少主要的发薪日贷款品牌比如The Money Shop, Wonga和QuickQuid等扩张到了成百上千家门店。这些迅速膨胀的发薪日贷款提供小额短期贷款服务,其最初往往与借款人的薪酬发放相关,年化利率则通常高达百分之几百甚至几千。

一方面,发薪日贷款因其超高的年利率,从其产生以来就背负着道德和舆论的压力,另一方面,社会上客观存在的对于小额消费信贷的需求也必须得到合理的满足。围绕这一充满争议的主题,FCA和CMA两大监管机构,以及广告监管机关ASA,甚至英国教会,均参与到这一讨论中来,在不断对其调查、研究、反思、总结甚至自我改革中逐渐完善监管的框架。偿付能力、风险评估、信息不对称、误导消费、竞争审查、日常化等等要素在这一背景下不断开疆拓土。本文旨在梳理英国发薪日贷款的市场实践并结合案例,解析英国发薪日的监管框架。

一、英国发薪日贷款市场概况

英国发薪日贷款业务起步于2007年左右,2008年金融危机之后至2012年间,由于金融危机的影响,以及英国的监管政策未能够有效规范发薪日贷款市场,发薪日贷款在该时期野蛮生长。2008年英国发薪日贷款总额有7-9亿英镑,230-300万笔业务,2009年共有120万人获得了贷款410万笔,贷款总额已经达到12亿英镑,平均每笔293英镑。至2012年10月,向债务慈善组织进行咨询的人中,申请过发薪日贷款的人数比例从2009年的3.7%上升到2012年的17%,仅2011年到2012年,发薪日贷款的借款人数就翻了一倍,平均贷款数额增长了390英镑,人均月贷款数额1657英镑,而在这些贷款人中,年收入少于20,000英镑的占74%,年龄在25岁以下的占42%,比2011年增长了25%。

伴随英国发薪日贷款行业快速发展的,则是对该行业的质疑。发薪日贷款被指控对一部分极端贫困的人群造成了严重的债务压力,而监管政策过于宽松被认为是助长这一形势的原因。英国国家审计局在2012年12月发布了对公平交易管理局(OFT)对消费信贷监管状况的调查报告,认为其监管政策由于缺乏足够的资源支持而没能得到有效的实施。

因此,2012年OFT对发薪日贷款人的合规情况重新进行审查,发现在消费信贷领域存在着严重的不合法、以及违反监管规则的情况,主要表现如下:1.从发薪日贷款的广告到债务的催收,都广泛存在着不合规现象;2.贷款人通过强调贷款的放款速度和便捷性展开竞争,而借款人无法对贷款的费用和风险做出合理判断;3.整个行业未能有效对借款人进行贷款负担能力评估,贷款人的收入严重依赖贷款展期和重复贷款;4.行业中大量的贷款人没有做好内部控制,对消费者的投诉不能及时处理。

2013-2014年,英国进行监管机构改革,成立FCA并承接OFT的消费信贷监管职能。此后,FCA制定了一系列较为严格的监管政策,本文主要介绍2014年监管改革后的规则。

二、监管框架

与发薪日贷款相关的英国立法和监管框架如下:

1.《1974年消费信贷法案》(CCA)和《2008年消费信贷指令》(ConsumerCredit Directive,简称CCD)

CCA是英国监管借贷行为的最主要法律,自2014年4月1日起,CCA部分被FSMA和FCA监管规则替代和补充。CCA规定了消费信贷合同签订时应向借款人披露的信息,该规则适用于在2011年2月之后生效的消费信贷合同。

CCD的监管则是为了提升在欧盟成员国之间对于消费信贷的监管协调性、提升消费者保护水平。只要在该指令的管辖范围内,除非另有规定,国内监管机关不能在国内规则与该指令冲突时优先适用国内规则。CCD包含了广告中所应该包含的标准信息,以及对先合同信息的告知要求,该等信息应该使消费者有能力对服务进行比较,并有能力评估拟订立的消费信贷合同对于他们是否合适。

2. OFT在2010年发布的《不负责任贷款指南》(Irresponsible LendingGuidance)与FCA发布的《消费信贷手册》(以下简称为“CONC”)

《不负责任贷款指南》由英国公平交易管理局(OFT)在2010年制定。该指南的目的是为了明确《1974年消费信贷法案》第25(2B)节规定的“不负责任贷款”的概念。违反该指南,在消费信贷经营活动中被认为从事了欺诈性、压迫性、不公平或不道德/不恰当的行为,则可能被吊销消费信贷业务的许可。该指南规定了贷款人应对消费者的负担能力进行评估并监督还款行为。如果消费者还款确有困难,贷款人应该有合理的容忍以解决问题。上述原则以及相应的预期已经被规定在FCA的新监管框架中。

2014年4月起,FCA(金融行为监管局)因承接原OFT的监管职能而对消费信贷行使监管权。FCA遂制定了CONC以规制高利短期信贷。新的CONC规则和指引适用于任何在2014年4月1日后从事消费信贷的公司,主要是承接以前OFT的监管规则,但做了以下几点重大修改:

1)CONC延续了其贷款适当性评估和负担能力评估,但增加了对后合同义务的要求;

2)对信贷经纪人和中介机构,参照适用负担能力评估的要求被删除;

3)对贷款展期、重复贷款等贷款人常用的提高其利润的手段,自2014年7月1日起,贷款人对一笔贷款最多展期两次或至多给予重复贷款两次,贷款人可以对到期且已经不能再次重复贷款或已穷尽展期次数但仍被违约的债务但进行追索;

4)对于到期划款,自2014年7月1日起,FCA规定CPA(连续付款机构,即允许贷款人采取一系列措施直接从消费者的工资账户中划款而无须任何额外的授权的约定,在发薪日贷款中十分普遍)仅能尝试至多两次的划款失败,并且CPA不能进行部分划款;

5)从风险提示上,FCA联合货币咨询服务(MAS)重新起草了在高利短期贷款业务可能的风险警示,并创制了一张信息指引页以对面临财务困境的消费者提供免费的债务咨询。

另外,所有公司都应该遵循FCA制定的《FCA手册》中的更高原则要求,包括应公平对待所有消费者,以及应以开放合作的态度应对监管。

3. 经《2012年金融服务法案》修订的《2000年金融服务与市场法案(FSMA)》

该法案第22节规定了消费信贷行政许可。详见下文第三节。

4.《2013年金融服务(银行改革)法案》

该法案授权FCA对高利短期贷款进行规制以确保消费者免受过高的收费损害。FCA制定了最高价格规制于2015年1月2日起生效,详见本文第三部分。

5. 发薪日贷款行业的自律监管

自律监管也在发薪日贷款行业发挥着重要作用。商业、创新与技术部(BIS)与四个代表了90%以上的发薪日贷款和短期贷款行业成员的贸易协会(CCTA,CFA,BCCA和FLA)进行磋商后,于2012年7月发布了《良好实践客户章程》,对行业进行自律监管。

三、主要监管机关及其定义

英国法律对与发薪日贷款的规定,见于所涉及的几个主要规制机关发布的手册、资料、报告等文件中。

(一)金融行为监管局(Financial Conduct Authority,以下简称FCA)对发薪日贷款的定义

FCA是英国金融服务领域的主要监管机关之一,其前身为FSA(Financial Services Authority)。2013年起英国的金融服务管理局(FSA)被两个新的监管机构代替,即金融行为监管局(FCA)和审慎监管局(Prudential Regulation Authority,PRA)。其中对经纪商的监管权将全部由FSA移交至FCA。

2014年4月英国进行了监管机构改革,将原来属于公平贸易委员会(OFT)的FCA按照一个有限责任公司的结构组织起来,独立于英国政府,其运作资金完全来自于FCA自身对于受其监管的金融服务从业机构所收取的费用和罚款。同时,FCA承接了OFT对消费信贷的监管职能,自2014年4月1日起,FCA取代了OFT成为英国消费信贷领域的主要监管部门,这意味着FCA将监管消费信贷领域的约50,000家公司,几乎是此前受FCA监管的公司的2倍。为应对这一挑战,FCA于2013年底对消费信贷市场进行了深入调研,并制定了新的监管规则,明确了监管的重点。

FCA的权力非常大,FCA享有对金融产品的营销行为的监管权,有权确定营销行为的最低行为标准并对营销产品提出监管要求。FCA甚至可以对违规的金融产品,在决定颁布终局禁令之前处以最长为期一年的临时禁令,并可以命令贷款公司立即撤销或者修正FCA认为具有误导性的条款。

FCA在其发布《消费信贷手册》(ConsumerCredit Sourcebook,以下称“CONC”)将发薪日贷款作为“高利短期信贷”(high-cost short-term credit,以下简称“HCSTC”)的一种进行监管。FCA采用这一概念的目的在于将那些并不将还贷必然地与借款人的发薪日相关联的贷款,以及还款期限稍长达到几个月的贷款纳入进规制的范围内。通常而言,HCSTC的定义是年利率达到或超过100%,借款期限通常最长为12个月,并且不附有任何抵押、质押、费用等担保的贷款。FCA认定的HCSTC,可以是借款人与贷款人之间的协议,也可以是P2P协议,但社区金融机构提供的贷款不包括内。另外,当事人之间对透支额度的约定也不构成HCSTC,比如允许借款人对特定账户进行透支或者在无需事先安排或超出事前约定的额度提升透支额度的协议也不属于HCSTC的范围。

(二)竞争与市场监管局(Competition and MarketsAuthority,以下简称CMA)对发薪日贷款的定义

CMA作为英国竞争执法机构,其前身是英国公平贸易委员会(Office of FairTrading以下简称“OFT”)和竞争委员会(the Competition Commission)。2012年英国机构改革将二者合并为一个机构,CMA承担了OFT的促进竞争的职能(而前述FCA承担了其对消费信贷的监管职能)。CMA对于发薪日贷款的监管是基于其促进竞争的职能,为了维护竞争、促进消费者(也就是借款人)福利。因此,CMA的监管政策着重于审查发薪日贷款领域的竞争情况。尽管FCA在金融监管领域的权力很大,但也会受到来自CMA的制约,FCA制定的政策如果产生了限制竞争的效果,CMA可以启动市场调查程序并制作报告发布,并且制定救济措施或提出救济的建议。

CMA对发薪日贷款的定义是,一种小额(通常不超过1000英镑)、短期、不附抵押的现金贷款,其还款期限通常但不限于客户的下一次薪水发放时或者是当月月底,但排除了家庭信用贷款、信用卡、自信用合作社取得的贷款以及信用卡的透支额度。“发薪日贷款”这一提法并不旨在将该种贷款限于与借款人的发薪日相关联的贷款范畴。

(三)小结

从上述定义来看,CMA与FCA两机构虽然使用了不同的概念,描述的角度也有所不同,但存在很大程度的重合:1.排除的范围基本是一致,都排除了信用卡、对透支额度的约定以及从社区金融服务社取得的贷款;2.在额度上,都限于小额,一般不超过1000英镑(CMA调查结果,贷款额度为平均260英镑,超过500英镑的仅占7%);3.都是无担保的信用贷款。不同之处在于,CMA所监管的发薪日贷款是更为严格意义上的“发薪日贷款”,一般要求(尽管并不严格要求)发薪日还款或者当月月底还款(平均借款期限为22天,大部分贷款期限短于一个月),而FCA所监管的高利短期贷款则不限于发薪日,借款期限更长(上限为12个月)。

由于消费信贷的监管机构是FCA,CMA最终在其2015年2月发布的发薪日贷款市场调研报告中采用了FCA的定义。

四、英国发薪日贷款市场特点

(一)借款人结构

据统计,在申请发薪日贷款的人中,年收入低于2.5万英镑的占67%。借款人大多受教育程度较低,金融知识欠缺,没有考虑借贷成本的意识或者高估了自己的还款能力。在2010年英国公平贸易局的一份报告中,43%的被调查人认为放款速度是他们在借贷时最优先考虑因素。[1]

据CMA报告,发薪日贷款的借款人人口结构相对年轻化,也因此发薪日贷款的消费者中全职工作的人口比例高于英国国民全体,但其中产阶级人口比例与国民总人口中中产阶级的比例近似。通过街道门店进行借款的消费者的平均收入相对低于英国国民平均收入。总体来看,发薪日贷款的消费者之间的贫富差距要小于英国国民总体贫富差距。从对借款必要性/紧迫性的调查统计来看,消费者在考虑是否申请贷款时会倾向于夸大其当时对贷款的需求,但当其反思时才会意识到贷款并非必需。

(二)借款金额

报告表明发薪日贷款的平均金额为260英镑。具有更高收入、年龄更大、全职工作的人以及有自己的房屋的人的借款金额高于平均借款金额。无工作者的借款金额相比于其他群体更低。

(三)借款期限(较长期可分期贷款除外)

(四)还款情况

以上数据表明发薪日贷款的到期清偿比例仅64%,采用贷款展期或重复贷款的比例较高,坏账比例也较高。但不同贷款人的风险控制能力差异巨大,提前或按期全额清偿的比例,不同贷款人处从20%-80%不等。

五、英国发薪日贷款商业模式/实际运作机制

(一)市场运作机制[3]——以Wonga为例

Wonga.com是一家在英国成立的小额贷款网络平台。Wonga为消费者在互联网上提供全年无休的在线小额贷款业务,通常从50英镑到750英镑不等。由于提供小额贷款、操作流程简单灵活、资金到账速度快、还款手续简易等优势,Wonga很快获得了消费者和投资者的青睐,在其成立后的11个月内,就完成了近10万笔贷款业务,截止2014年底,Wonga已获得了三轮融资共计1.454亿美元。

在贷款申请和审核流程上,首先用户需要在Wonga的网络平台上进行注册,Wonga会要求用户提供个人基本资料、银行或信用卡账户等信息。完成注册后,用户在线填写借款申请,输入金额和还款期限(不超过30天),平台自动计算所需支付的利息并显示。用户同意后进行提交,则该申请就进入由Wonga平台进行审核环节。Wonga平台基于该用户的相关资料和在平台上的信用记录,以及第三方所提供的该用户信用记录确定是否发放贷款,首次借款的额度通常不超过200英镑,贷款的额度将随着通过平台进行借款的次数增加而增加。为了尽可能实现小额贷款的灵活性,一旦Wonga审核通过,用户通常在几个小时、最快15分钟就可以获得贷款资金。

在还款流程上,借款期到期时,Wonga会自动从用户的账户里提走本金和利息。但如果用户账户里余额不足,则用户构成违约,会有每天10英镑的罚款,且利息也会保持一直追加。[4]如果Wonga第二次提款时账户里仍然余额不足,那么Wonga就会把这笔交易通知有强制权利的第三方,比如法院、用户账户所在银行等,这样用户就会留下不良信用记录。

Wonga的盈利依靠的是贷款收取的利息。由于提供小额短期贷款,灵活性强,风险较大,Wonga平台利率也较高。但是因为贷款额度小期限短,利息总额并不高,并且Wonga提供的资金到账速度快,因此急需用钱的用户往往也愿意接受这一相对较高的利率。据统计,Wonga年化利率高达1500%。

极高的年化利率背后是极高的坏账率。为降低坏账率,2008-2010年Wonga曾使用过虚假的律师函对债务人进行催收。[5]

Wonga因为极高的年化利率而广受争议。在政府和舆论看来,Wonga的经营是不道德的。2012年Wonga赞助了英超足球队纽卡斯尔,引起了该球队球迷的反感情绪,因为纽卡斯尔所处的地区是英国东北部,正是英国破产率最高的地方。而这些破产人中有不少就是因为被高利贷的债务压得不能翻身。[6]在FCA的价格限制规则出台前,Wonga的年化利率曾经高达5000%。2013年,Wonga因为不当经营获利而被罚,导致年利润下降53%。

FCA新政出台后,由于对发薪日贷款施加最高价格限制,Wonga等发薪日贷款公司的利润大幅下降,故转向瞄准更多的目标群体以扩大利润,比如Wonga制作的动画广告被认为是为吸引儿童,描述进行发薪日贷款的母亲为“负责任的”,而鼓励父母为满足儿童的消费需求进行发薪日贷款消费。[7]这一转变使发薪日贷款人所面对的主要风险以及监管的趋向转向了更多考虑对借款人还款能力进行评估。

由于发薪日贷款是一种面向无能力获得银行贷款或偿还信用卡的个人的信用贷款,贷款用途往往并非生产经营而是用于日常消费,应对突发事件、解决日常生活中燃眉之急,因此,对发薪日贷款的借款人进行严格的偿付能力评估是避免向无偿付能力进行贷款的重要举措,因此英国法律要求贷款人在对借款人贷款前审核其负担能力,严格禁止对无偿付能力的人实施信用贷款,因为这往往会导致到期无法还贷、甚至在债务雪球越滚越大,引发严重的社会问题。

由于Wonga一直宣传其审核贷款申请完全自动化、没有人工进行审核,且审核速度极快,仅15分钟,因此谨慎的英国监管机关一直对Wonga的自动审查系统能否对借款人的还款能力进行合理评估、合理控制坏账率有所怀疑。FCA监测到Wonga的不良贷款的数量相当大。Wonga对外公布其使用了Experian的数据,但是并未对外说明其如何对这些数据进行处理,以控制发放贷款的信用评分门槛的。因此,该公司一直都面临着向无偿还能力的贷款人发放贷款的指控。2014年7月,FCA开始对Wonga的业务流程进行调查。

2014年10月4日,Wonga宣布同意核销33万客户的贷款,并免收45万客户的利息和手续费,这也就等同于承认了,其自动检查系统无法充分评估借款人的还款能力。这次核销,Wonga公司共需要支付2.2亿美元。此前有媒体指出Wonga故意对无偿付能力的人进行贷款以造成其业务繁荣的假象,Wonga未对此进行回应。[8]

(二)发薪日贷款的特点

1. 以高年化利率弥补高坏账率

2. 重复贷款/贷款展期——贷款人拓展利润的手段

从以上统计数据可以看出,借款人一旦发生了首次借款,此后重复借款的可能性大大增加,且借款原因也会从必需品逐渐一般化。

以2012年1-8月数据来看,60%的借款人会在首次发薪日贷款后一年内从同一贷款人处进行重复贷款,21%的借款人会在同一年内重复贷款达5次,借款人平均一年内从同一贷款人处进行重复贷款的次数为3.6次。

在FCA采取新规将连续展期次数限制在两次以内后,不少发薪日贷款人利用“追加贷款(top-ups)”规避贷款展期次数的限制。“追加贷款(top-ups)”是指利用新借出贷款归还旧贷款规避展期次数限制。这也是导致重复贷款率上升的原因,二者反映的问题是同源的,即对于借款人而言,其借款数额已经超出或达到了其偿付能力的极限,而对于贷款人而言,无论贷款展期还是追加贷款,都是贷款人常用的扩大盈利的手段。贷款人往往想尽办法隐藏对违约金及其利息的提示、展期手续费的提示,利用借款人对这些潜在费用并不敏感的心理,以及对自身偿付能力的高估以及扩大利润。而这会导致借款人在实际无法偿还时其损失往往大于其预期。借贷双方的矛盾更由于贷款人未能在贷款时对上述隐藏费用进行充分披露以及对借款人进行充分的偿付能力评估而被激化。另外,由于信息不对称,部分借款人往往不会另寻新的借贷途径来与对当期贷款进行展期进行价格比较,因而往往未能选择对自己更有利的途径,而是径行基于方便或习惯选择了反而对自己更不利的展期。也有的借款人是因为无法从他人处再取得贷款,只能屈服于贷款人,导致雪球越滚越大。

六、英国对发薪日贷款的监管制度

(一)FCA的监管政策

2014年4月英国进行了机构改革,将OFT在消费信贷的监管职能转移给了FCA,自此FCA采取了一系列较为严厉的措施整顿发薪日贷款市场,自其接管以来,发薪日贷款市场不断萎缩,注册在案的公司数量,从2014年4月之前的400多家,到2015年2月只有247家公司获得了全权授权,而公民情报局接到的对发薪日贷款的投诉则同比下降了43%,发薪日贷款人的代表Wonga的业务则同比减少了36%。[9]

FCA在发薪日贷款市场上最为关注的是以下几个方面:公司的商业计划以及运作模式;HCSTC的成本/费用(相关的规定是最高价格限制);确保公司遵守相关规定,尤其是对于贷款展期和连续贷款机构的限制(对HCSTC公司的特定行为标准);对一些信贷经纪人收取先期费用(upfront fees)的行为的监管;金融广告中的违规操作;HCSTC公司的欠款管理过程以及其如何对待面临财务困难的客户。

总结FCA的各项规定,其政策主要为以下几个方面:市场准入上的行政审批制度、市场竞争上的最高价格限制、对贷款人的特定行为要求和对信贷经纪人的额外要求。

1. 事前行政审批

根据英国企业法的要求,从事发放贷款业务需要获得事前行政许可。而在机构改革进程中,根据改革过渡政策的安排,OFT的对小贷公司的监管权力被转移给FCA,这意味着已经注册在案的小贷公司的行政许可将在监管权力转移之时到期,相关公司可自2013年10月起向FCA提交许可延期申请,FCA进行形式审查后即颁布临时许可。而临时许可到期后这些公司需要再度申请,此时就可以由FCA进行实质审查,决定是否授予完整授权,得到完整授权的公司才能够继续从事发放贷款业务,未能获得完整授权者禁止从事高利短贷活动,若从事则会被认为是非法并受到处罚。这样一来,通过机构改革,英国也完成了发薪日贷款市场的一次洗牌。

FCA在考虑是否给予完整授权时主要关注以下方面:

1)申请人在信贷经纪领域是否有过不正当行为,比如引导性销售或泄露客户信息[10]。FCA要求小贷公司采取合理措施确保由信贷经纪人介绍的潜在客户是“被以合适的方式介绍的。除非是根据合同约定向信用调查机构提供该消费者的负债情况,禁止公司向任何第三方提供客户的信息资料。

2)确保向客户提供的贷款是在该客户的偿还能力范围内的。FCA认为,高比例的重复贷款意味着发薪日的贷款人在向没有足够偿还能力的人发放贷款。

3)对面临财务困境的客户给予公平待遇。尤其是,应给予所有违约或欠款客户平等的宽容和充分、适当的考虑;禁止不公平地限制客户以合理方式取得谅解/宽容;必须确保对客户的所有沟通是清晰、公平、非误导性的。

4)在公司治理层面和控制以符合政策和程序上的合规要求。FCA认为,HCSTC公司普遍存在变量控制环境的不足,比如IT系统未能防止重复交易或者在错误计算利息时使客户发生的损失。因此FCA要求HCSTC公司有必要的风险管理机制,对可能的风险进行管控。

为了应对上述关注重点的监管,FCA采用了最高价格限制和特定行为标准两套监管体系。另外,对于信贷经纪人,通过CONC提出特别的要求。

2. 最高价格限制

(1)立法过程

2013年12月FCA被要求对HCSTC市场施加最高价格以给予借款人合理程度的保护,防止HCSTC公司按照过高标准收费。2013年12月发布的《金融服务(银行改革)法》授权FCA对发薪日贷款进行最高价格限制的监管。FCA在对监管的结构和程度进行研究、分析后,于2014年7月发布了《征求意见稿》,于收到反馈后又在2014年11月发布了《对征求意见稿的政策申明》,该申明包括了对高利短期贷款的最高价格限制更为细致的规定。最高价格限制最终被规定在2015年1月2日生效的CONC第5A条。

(2)适用

A. 具体规定

第一,首笔费用的最高限制为每日不超过总借款金额的0.8%。公司可以在这个范围内自由决定费率的结构。以每月30日计算,则月利率不得高于24%。该利率限制不仅适用于使用借款本金所产生的利息,也适用于迟延支付违约金时所产生的利息或费用。

第二,违约金最高不超过15英镑。公司可以在客户违约后要求支付违约金,并在其还款前继续收取违约金利息,只要遵循不超过首期利率即可,但是无论总借款金额和违约时间,对违约金固定不能超过15英镑。

第三,总计最高价格不超过100%。借款人对借款所支付的全部利息、费用总计不超过100%,无论借款期限是多长。

以本金为100英镑、借期1个月为例,月利率违约金均按照最高标准计算,则价格为:

最高价格限制的实际作用主要在于限制违约金及其利息,而总价格的限制,在现行发薪日贷款市场的利率条件下,主要的保护对象是迟延超过90日的用户。

B.适用范围

最高价格限制适用于所有的高利短期贷款,因此在此后重复贷款适用与首次贷款相同的限制,HCSTC公司不能对借款人索取额外的费用(CONC 5A.2.14R(2)(3),援引见上)。

另外,最高价格限制还适用于债务追索、债务管理和其他辅助措施,也包括信贷经纪费用,只要该经纪人从贷款人处分享收益。凡设立在英国的债务追索人,不能在依据欧盟《电子商务指令》(2000/31/EC)所设立的贷款人就HCSTC协议所享有的超出上述最高价格限制的债务进行追偿。在英国设立的债务管理人同样不能代理贷款人就该等高利短期贷款行使追索的权利。

时间效力上,在2015年1月2日CONC生效前已经签订但在CONC生效时尚未到期的贷款协议,也需要遵守此最高价格限制。一旦消费者认为HCSTC公司对其收取的利息或者费用违反了最高价格限制,可以首先向贷款人提出,若无法解决,再向FCA提出。

(3)最高利率限制对市场的影响

最高价格限制规定试图在对一个灵活的HCSTC市场的需求和保护借款人的需求之间寻求平衡。但是,这一限制被市场人士认为实际上导致只有较大规模的HCSTC公司能够存活下来。CMA在对发薪日市场竞争状况的调查报告也表示了同样的担忧。消费者协会担心最高价格限制会导致部分消费者可能无法从任何渠道获得短期贷款,最终导致这些脆弱无助的消费者求助于高利贷。

FCA旨在监督最高价格限制是否会产生预料之外的作用(包括导致部分债务人无法获得贷款),并将在2017年上半年对最高价格限制的作用进行审查。最高价格限制可能导致一些规模较小的贷款人无法获得足够的利率来支撑,从而导致市场上竞争者的减少,反而损害了竞争。据报道,在实行最高利率限制后,英国规模较大的发薪日贷款公司The Money Shop宣布将关闭其共500多家门店中的200家,其中还包括一间主要办公室。[11]

3. 特定行为标准

2014年5月FCA对涉及发薪日贷款的公司的行为准则有比较细致的规定,主要在于与贷款有关的一系列信息披露和风险提示上:

(1)风险提示要求

A.风险警示语

在英国,任何从事高利短期贷款的公司必须在与消费者沟通中提示其注意下列由CONC 3.4R条所要求的风险警示语条款,并应该在其网站上标注,该风险提示语是为了增强消费者进行小额信贷消费的审慎性,并指明消费者可以在借贷前先通过货币咨询服务中心网站进行咨询以增强对消费信贷的了解。

B.禁止在金融推广服务中过度强调贷款的用处,而不解释到期不能偿还的风险和不利。

(2)信息披露要求

包含若干个禁止性规定:

A.禁止不对信贷经纪服务的费用进行说明或用其他条款将该等费用掩盖起来,或未能提请消费者合理注意;

B.必须在网站的合理、显著位置显示其年化利率,并对利率之高进行解释。与该条相辅相成的规定则是对于信贷经纪服务提供商(在英国,对于金融服务的推广活动被作为一种信贷经纪活动进行规制)的禁止引导性销售的行为要求:禁止在金融推广活动中淡化年化利率的重要性,FCA明确要求HCSTC公司要强调其年化利率,因为FCA认为这能够保证消费者对价格进行多方比较。

(3)还贷能力审查要求

FCA要求发薪日贷款公司对客户对其所借金额是否有支付能力进行审核,禁止这些公司向明显没有偿付能力的人发放贷款。FCA认为,大部分消费者错误地估计了自己的还债能力,CMA最终报告中对还贷率的统计数据也应证了这一点。

(4)对贷款展期的限制

A.直接展期的禁止

FCA要求HCSTC公司有义务提醒借款人优先考虑获得免费贷款而非直接进行贷款展期(CONC 6.7.20R),因为通常贷款展期所要支付的费用更高。

B.展期次数限制

必须向借款人明示HCSTC贷款展期次数不多于两次(CONC 6.7.23R)。

(5)还款划扣的说明

HCSTC贷款人必须向借款人说明,利用连续付款机构(continuouspaymentauthorties,以下简称CPAs)来支付欠款尝试失败的次数限制是两次,以及对分期偿还的禁止(CONC 7.6.12R to7.6.15G)。

4. 对信贷经纪人的额外要求

FCA在CONC中还对从事发薪日贷款活动的经纪人提出了额外要求:

a.信息通知和消费者确认要求。英国法律禁止信贷经纪人对提供的信息收取费用,除非经纪人以信息通知的形式提供了特定的信息并且消费者确认其收到该等信息。这些信息必须确保消费者确切知道他们的交易对象、交易费用和费用支付的方式、时间。信息通知和消费者确认函均必须以可保存的媒介形式存储,经纪人必须保留其记录。

b.透明性要求。信贷经纪人必须在所有金融推广活动中表明其法人名称,并确切表明是以经纪人身份而非贷款人身份从事交易。

c.消费者的任意撤销权。对于并非当面签订的信贷经纪合同(比如通过网络或者电话订立的),消费者有权在合同订立后14天内任意撤销合同,并要求退还费用。

(二)CMA的竞争监管

作为竞争执法机构,CMA对发薪日贷款的监管主要是从维护和促进市场竞争的角度出发,保护消费者利益。为完成机构改革,CMA下属的OFT负责对发薪日贷款市场中可能存在限制竞争因素进行调研,由CMA进行审查后发布报告,并提出救济措施。

1. 发薪日贷款市场存在限制竞争的初步调查

2013年6月,OFT向CMA提交报告,认为发薪日贷款市场具有以下可能妨碍、限制或扭曲竞争的特征:

a.贷款人之间为了尽快审核贷款的竞争,已经导致了广泛存在但程度不一对现有监管要求的违反;

b.该市场内的商业实践使得计算或比较发薪日贷款的全部费用,由其是在迟延还款或不还款的情形下;

c.明显有一部分发薪日贷款的借款人有着不良的信用记录,并因而缺乏其他获得贷款的渠道但又有着急迫的用款需求,因而可能对贷款的价格不敏感;

d.在贷款的延期上存在障碍;

e.市场集中,且有准入和扩大壁垒。

基于上述分析,OFT认为,对该市场启动MIR调查是一种合理的应对。CMA接受了其建议,并在调查结束后,于2015年发布了报告。报告认为,发薪日贷款市场上有一部分借款人无法判断自己是否有能力还款,因而会承受根本无法还款导致的损失。调查显示,贷款人通过贷款的展期所获得的收入占其总营业收入的比重高达50%。[12]

除了贷款人方面的主观上以各种手段掩饰、隐藏其实际利率,在消费者方面,缺乏相应的知识或者心理上的脆弱性都会阻碍消费者在不同贷款人之间进行比价,从而使价格竞争并不充分。有相当一部分借款人没有意识到无法按期还款的后果,尤其是无法一次性偿还全部贷款本金、利息和费用的后果。另外,一些借款人并不理解贷款展期是如何运作的,对于贷款展期所得批准的速度、展期所可能产生的费用缺乏明确的说明,都将可能阻止借款人去货比三家,并认识到他们还有其他选择,从而导致发薪日贷款市场在利率上的竞争是不充分的。

2. CMA最终报告

CMA作为英国的竞争执法机构针对发薪日贷款市场的竞争情况及其影响进行了评估并于2015年初发布了最终报告。CMA最终认为:

(1)在发薪日贷款市场,消费者对发薪日贷款的价格并不敏感,消费者在选择贷款人时主要考虑的是是否能够尽快取得贷款,价格机制的作用并不明显。并且,相较于违约金等潜在费用,消费者对直接的利率更为敏感,而这导致不少贷款人想方设法降低利率但提高违约金、展期费用等潜在费用,并且与贷款人隐藏此类费用的行为相关。

(2)在发薪日贷款市场上,消费者对于贷款到账速度的需求是主导性的,因此导致消费者选择贷款人时往往倾向于规模较大的平台,因为平台规模越大越能更快地找到愿意提供贷款的贷款人,从而资金到账的速度更快。发薪日贷款市场具有自然垄断的倾向。而这种倾向不能被最高价格限制所遏制。

因此,对发薪日贷款施加最高价格限制并不能够提高消费者在消费此类金融产品时的获得更有优惠的价格的能力。相反,最高限价反而可能减少市场中贷款人,从而减少市场竞争。

3. CMA救济措施

CMA施加救济措施,是为了达到刺激消费者对不同产品的价格进行比较,从而鼓励贷款人降低价格的目的,而不是相反导致减弱市场竞争。

发薪日贷款业务,作为金融服务市场的一部分,其成本和价格之间的关系一直是一个难题。消费者无法从银行或者其他传统无担保贷款人处获得的短期贷款,而发薪日贷款市场正是在对这种短期贷款的需求做出反应。但发薪日贷款的年化利率与银行等金融机构提供的传统贷款相比明显过高,使其广受非议,竞争执法机构需要像坚信此类救济措施会促进消费者的福利一样,坚信他们的措施不会在意料之外减少消费者的选择权或者抑制创新。

CMA提出的主要救济措施如下:(详细见下面的英文部分)

a.支持和推广建立价格比较网站,以便利消费者对不同贷款人之间提供的价格进行比较,提高消费者对于发薪日贷款的价格敏感度;

b.建议FCA采取措施进一步督促贷款人披露其违约金、展期手续费等因迟延还款而产生的费用;

c.建议FCA与贷款人以及其他市场参与者增强沟通和合作,以帮助消费者在获得贷款的能力不受到影响的前提下能够对不同贷款人进行比较;

d.推进贷款人之间实时数据共享;

e.要求所有贷款人提供现存的消费者借款的总结;

f.建议FCA采取措施提升市场主要竞争者(lead generators)的信息透明度。

(三)广告标准管理局(ASA)对金融推广活动的规制

发薪日贷款产品的广告,首先需要遵守英国的广告监管部门ASA(Advertising StandardsAuthority)和CAP基于CAP Code(British Codeof Advertising,Sales Promotion and Direct Marketing)和BCAP Code(BroadcastAdvertising Code)的监管要求。据统计,2014年4-8月,ASA共审查了超过1500份消费信贷产品的金融广告,其中被认定未能遵守广告合规要求的共有227个案件,而在所有违规广告中有1/4以上涉及HCSTC贷款,并且大部分是由于未能提示风险警示语或未标明年化利率。

自2014年4月1日起,被授权从事金融服务的人也需要满足对金融服务的“远程推销监管”。《消费信贷手册》第2.7条和第11条要求贷款人在对金融服务进行远程推广时,必须提供以下信息:1.贷款人的姓名和住址;2.对贷款协议的主要特征的描述;3.为该贷款支付的总价款;4.付款和履行上的安排;5.应告知撤销贷款的权利。

1. BCAP Code对金融推广的监管

BCAP Code主要是对电视和广播的广告播出进行监管。其规定主要是:

(1)必须严格披露贷款的年化利率。在几个案例中,ASA分别认定在电视广告中不披露年化利率的行为(Wonga)、在电视广告中未对举例说明贷款费用计算方式中的利率不具有普遍适用性进行说明从而可能对消费者产生误导的行为(Wonga)、将年化1918%的利率读成"nineteen eighteenpercent"可能引起广播听众的误解的行为(Peachy)、以及对年化利率只有文字提示但没有配合语音描述的行为(Cash Lady)认定为是违反BCAP Code对年化利率的披露要求。

(2)不得建议贷款是解决财务问题的合适方法。

(3)不得建议发薪日贷款适用于不必要的或者冲动消费。违反此规定的广告将被认定为是不负责任的。比如在两个案例中,ASA分别认定Borro和Pounds to Pocket的广告是不负责任,因其在广告中不负责任地鼓励消费者为不必要的目的(比如度假、休闲活动、庆祝生日等)进行贷款,并鼓励对申请短期贷款持一种轻率、随意、不担心的态度。

(4)不得不可接受地扭曲使用发薪日贷款产品的严峻后果。

(5)不得误导儿童并使其要求父母进行发薪日贷款。

其他规定还有:不得误导消费者,比如在ASA查处Sunny的广告中,ASA认为Sunny夸大了其提供“可灵活提前还款、不附罚金”和“灵活的借款方式”等服务,误导消费者将消费者本就享有的权利解释为Sunny提供的特殊服务,误导消费者认为灵活、无罚金的还款方式是Sunny独有、其竞争者不提供的,违反了BCAP Code第3.13条(夸张)和第14.4条(借贷);在查处Cash Lady的广告时,ASA认为其在广告中以银行的替代品标榜自己、并暗示其产品可用于解决消费者的财务危机等是不负责任的,违反了BCAP Code第1.2条(社会责任)、第3.2条(误导性广告)、第3.11条(适格性)和第14.11条(借贷)。

2015年10月,BCAP发布了针对发薪日贷款电视广告收到的意见有来自CFA、儿童协会和金钱建议基金(Money Advice Trust),这些机构主要关注发薪日贷款后果的严重性和在广告宣传中对其严重性的淡化的担忧,由其是关注对儿童的特殊保护,其目的在于防止心理尚未成熟的儿童经过多接触发薪日贷款并将其当作日常生活正常化行为的一部分。

2. CAP Code对金融推广的规制

CAP Code主要是对非广播的广告进行监管,重点从以下几个方面对贷款产品的广告进行监管:

(1)获得贷款的速度和便捷性。禁止公司过分强调获得贷款的速度和便捷性以促使消费者不慎重地进行贷款。ASA曾经在一起案件中认定某一广告行为过分强调获得贷款的速度,因为该公司在广告中称在一天中的任何时间都可以获得贷款。

(2)禁止公司将贷款行为日常化。ASA会从广告的语气和内容中判断广告是否淡化了贷款行为后果的严重性,比如ASA曾经认定一则广告淡化了贷款行为的严肃性,因为该广告利用卡通人物、鲜亮色彩和魔法等内容来使广告的受众认为贷款可以在一种无忧无虑、十分轻松的(light-hearted)状态下获得。

(3)禁止公司将广告以“脆弱群体”(Vulnerable groups)为目标定向投放。仅仅是针对一个有着某一特征的群体进行投放是可被接受的,比如定位向低收入人群,或者是领取政府救济金的人群。

(4)贷款目的。针对发薪日贷款的广告,应避免提及贷款可以被用于轻率/冲动消费(frivolous purchases),ASA曾经认定一则发薪日贷款广告违规,因该广告提及了发薪日贷款可用于外出约会、购物和度假。

(5)其他针对贷款的一般规定:比如不能利用消费者对于贷款操作上无经验;合同中的任何价格、费用、惩罚等条款必须被包含在说明材料中免费向消费者发放。

3. 小结

总结英国现有规定来看,对于发薪日贷款的广告主要为两个方面:1.禁止在针对特定人群(比如“脆弱群体”、儿童)播出;2.禁止在广告中将发薪日贷款行为日常化,以淡化其严重的特征。

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