P2P平台不适合交给地方监管

P2P（网络借贷）行业的监管办法（征求意见稿）终于落地了，可以说是千呼万唤始出来，2015年年初我们就曾开展应急性的课题研究，向有关部门提交政策报告，监管细则却从年初推迟到年中，从年中又推迟到年末。

然而，这一个姗姗来迟的监管办法究竟有多稳妥呢？根据《监管办法》的表述，P2P虽然将由中国银监会统管，但由地方金融监管部门负责本辖区内P2P平台的规范引导、备案管理、风险防范和处置工作，并指导本辖区网络借贷行业自律组织。但笔者强烈认为，P2P平台这种天然具有全局性的金融业并不适合这种分权式的监管体制。

地方政府监管P2P“激励”不足

其实，对网络借贷施行这种分权式的监管体制，实际上早有端倪。2015年1月份，中国银监会进行了其成立12年以来最大规模的机构调整，其中一项就是在融资担保部基础上，重组设立普惠金融部，将融资性担保、小额贷款、网络借贷等放在一个部门监管。

而最近几年才明确了监管规则的融资性担保、小额贷款实行的就是这种分权式监管体制，即由中央行业主管部门（或多部门组成的联席会议）制定监管规则，交由省级政府具体执行日常监管。P2P行业与融资性担保、小额贷款等划分到一个部门，因此实行类似的分权监管体制，是可以预期的。

然而，融资性担保、小额贷款等行业具有较强的地方金融属性，中央主管部门制定监管规则之后，交由地方政府进行日常监管，具有一定的合理性，符合“谁的孩子谁抱”的原则。

例如，小额贷款公司仅限于在注册县市经营业务，不得跨区域经营。虽然融资性担保公司可以跨区域设立分支机构，但其门槛比本地经营的融资性担保公司高很多，并且还要经过拟设立分支机构的所在省级政府主管部门审批。

但是，P2P行业（也包括其他互联网金融行业）的一个鲜明特征就是完全的“可贸易性”,没有地域分割问题。互联网金融企业不管注册在那个地方，都可以便捷、低成本地吸收到全国各地的资金，也可以便捷、低成本地将资金分配到全国各地。

这样，P2P平台经营范围是全国，但缴纳的税收、促进的就业却主要是在注册所在地。越是纯粹的互联网金融，即越是单纯的纯线上业务，这一特征就越明显。例如，我们调研发现注册在上海的某P2P公司，上海地区的贷款占全国比例仅约10%.而注册在上海的某第三方支付公司，在上海的业务量仅占到全国总量的5%.

不仅如此，互联网金融的这一完全可贸易特征还决定了P2P的收益本地化，潜在风险却由全国分担。例如，如果一家P2P平台发生风险，利益遭到损害的投资者可能遍布全国，即互联网金融的潜在风险具有地域上的“负外部性”.

根据经济学基本原理，交由地方政府管理这种收益本地化，风险外部化的机构，必然的后果是地方政府过于重视发展，而忽略对其真正的监管。因此，可以说，地方政府来监管P2P行业，根本就没有足够的“激励”.

其次，地方金融监管部门难免“重发展、轻监管”.在融资性担保、小额贷款公司等地方金融机构的监管实践上，也已经出现了这种重发展，轻监管的现象。

在经济增长就能官升一级的“晋升锦标赛”和财政压力下，地方政府促进地区经济增长、增加税源的激励很大，因此招商引资、促进辖区金融机构的做大做强才是地方金融主管部门的第一职责，而不是监管和风险防范。例如各地方政府的金融主管部门均称为金融服务办公室、金融工作局之类，尚未听闻那些地区称为金融监管局（办）。一些地区金融办和招商办本就合署办公，一套人马，两块牌子。

互联网金融与属地化管理的冲突

从更广的范围而言，中国是一个大国，方方面面的工作要想顺利推进，都离不开地方政府的具体负责和推动。因此，属地化管理、“谁的孩子谁抱”的中国式分权是中国经济实现跨越式增长的重要经验。

同时，中国经济发展的另一个成功经验就是在各个具有外部性或涉及宏观经济稳定、公正公平等问题的领域，中国政府又设置种种垂直管理的“条条”来制衡地方政府“块块”各自为政、恶性竞争的负面影响。从国税局到国土资源管理、医疗食品安全，再到银行、证券、保险等金融监管的垂直化管理，均遵循了这一逻辑。十八届三中全会后，在司法上也开始推动集权化管理，设立跨区域巡回法庭，并探索省以下审判监察机构的统一垂直管理，也是为了制约地方政府频繁的司法干预。

金融机构的经营具有不透明、不对称等影响金融消费者合法权益的特征，也有系统重要性、高传染性等影响宏观经济稳定性的特征，因此金融监管上，中央政府更居于核心地位。

从更长的历史时期来看，中国的金融管理体制也经历了中央集权化的过程。在1980年代金融机构恢复发展中，地方政府发挥了很大的作用，例如国有银行、监管机构等均实行中央主管部门和地方政府的双重管理。并且地方政府还主导成立了很多地方金融机构。

但是，随着地方政府干预辖区金融机构导致的问题逐渐暴露，中央加强了金融管理上的中央集权，标志性的举动包括：

1997年正式成立实体化的证监会，统一集中监管资本市场；1998年年底，中央对中国人民银行管理体制实行改革，撤销省级分行，跨省设置九家分行；1998年还成立了中央金融工委，在党和思想政治工作上（人事任命）上对全国性的金融机构和监管机构实行中央垂直管理。这些改革增强了中央政府在金融监管上的集权性，有利于金融监管的统一和协调，摆脱地方政府干预。

2003年成立的专司银行业金融机构监管的中国银监会，也延续了这种垂直管理体制，中国银监会对地方银监局、分局实行垂直管理。笔者和西南财经大学刘冲博士的一篇学术论文当中，就发现这种垂直管理的金融监管体制有效制衡了地方政府对辖区金融机构的干预。

当然这种过度集权，忽视地方政府处置辖区金融风险职责的金融监管体制也不完全适合时代的变化。随着小额贷款公司、融资性担保公司等地方金融机构的兴起，近几年中央开始强调地方政府在金融监管和风险处置上的职责。

中共十八届三中全会正式提出要“完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”.2014年中央正式出台《关于完善中央与地方金融管理体制的意见》，明确了中央和地方在金融管理体制上的职责划分。遗憾的是这是一个保密文件，具体表述无从得知。

根据本次监管办法解释说明中的相关信息透露，似乎上述央地金融监管职责划分上，是说非存款类金融活动是中央定政策，地方来日常监管。暂不论如此划分金融监管的央地职责是否合理，即便如此，虽然可以也应该加强地方政府对地方属性明显的金融机构，特别是非存款类金融机构的监管，但互联网金融这种天然具有全局性的新型金融机构，显然并不适合这种分权式的监管体制。

对于这种全局性特征明显的新型金融机构，应该加强中央行业主管部门的监管职责和全国性行业自律组织的自律管理，而不能因为中央行业主管部门自身监管力量的薄弱，就将日常监管职责推给无能力也无激励的地方政府。

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